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我国食品安全风险管控对策分析
东莞城市应急网  http://emo.dg.gov.cn/  2015-04-30 19:30
       目前,食品安全问题已经成为各级政府和社会公众关注的头等大事,而对于“舌尖上的安全”的更高期待也成为群众日常生活的新常态。同时,国际社会对于食品安全的高度关注,也意味着我国食品行业面临的增长、创新和国际化挑战将成为另一种新常态。食品安全涉及公共卫生、国家经济安全和政治稳定等领域,其衍生的各种危机会给社会带来严重的负面影响,甚至上升为一种社会安全性危机。食品安全涉及社会生活的多个层面和多种利益关系,是直接关系国家治理和社会发展的战略性问题。近年来我国不断推出重大举措加强食品安全工作,但在当前食品安全总体形势依然严峻、管理事务复杂和利益主体多元的背景下,有必要深入剖析食品安全问题产生的深层次原因,总结梳理国内食品安全风险管控的实践经验,检视我国现行食品安全治理体系面临的新挑战,探索符合我国国情的食品安全风险管控新路径。
  一、生态系统安全是食品安全风险管控的源头和关键
  生态文明是食品安全可持续发展的保障,生态恶化对食品安全有着不可估计的影响。从全生命周期的角度看,食品安全风险管理应当包括农田生态系统安全管理、食品生产安全管理、食品加工安全管理、食品运输安全管理、食品销售安全管理和食品食用安全管理等环节,其中农田生态系统安全管理尤为重要,是食品安全管理的源头。水体污染、土壤污染以及大气污染都将通过与食物有关的生物链富集而对食用者的身体带来直接或潜在伤害。
  目前,国内现有食品安全管理往往只注重加工、运输、销售和使用环节,食品安全风险源头治理存在系统性缺失。由于工业化快速发展,大量工业污染物的排放造成我国水体、土壤和大气污染严重。我国是世界上水中有机污染物(BOD)排放量最大的国家,也是土壤污染严重的国家之一。土壤中的有机污染物在通过食物链发生传递和迁移的过程中,含量逐级增加,其富集系数在各营养级中均可达到惊人的程度。为了保障食品安全、人体健康和社会稳定大局,必须在科学层面上深刻认识生态安全隐患导致的土壤污染治理问题。近年来农田生态系统生产压力增大,土地监管不严,造成饲料、农药、药品和肥料使用不当或者过度,同时由于大气沉降和区域环境污染的转移,造成部分牲畜养殖区、水源地和农作物产地生态环境急剧恶化。由于农田生态系统通常是在远离城市的乡村地区或城郊区域,一般不纳入城市环境管理监测体系,由此导致食品生产存在严重安全隐患,保障食品安全首先应从源头控制风险。
  二、全过程风险管理是食品安全风险管控的核心理念
  在经济全球化和科技高度发达的今天,全球食品供应链分布更加广泛,新型食品添加剂和化学品层出不穷,食品安全的潜在威胁不断增多,客观上使得食品安全监控的难度不断加大。食品供应全球化导致发生在一个国家或一个地区内的食品安全问题迅速波及全世界;国际间经济文化交流的密集,导致国际间人与人之间的接触更加频繁,传染型食源性致病菌会跟随携带者走遍全球;消费者消费习惯不断改变以及节奏的加快,导致更容易接受快捷方便的食品和食品加工形式,大大增加了食品安全问题的产生;由于全球气候和环境的恶化,高风险人群增加,尤其是儿童、孕妇、老人的免疫力较低,更容易被食源性危害因子感染。
  从国际经验看,全过程风险管理是发达国家食品安全管理理念的核心内容,并以此为依据制定食品安全法规、条例和切实可行的预防措施。一是强化风险预防理念,建立食品质量安全快速预警应急系统,尤其是引入食品安全的风险分析,最大限度遏制食品安全事件发生和发展;二是加强社会协同共治,建立公开透明的食品安全管理科学决策机制;三是强化企业主体责任,完善诚信系统,加大违法成本。世界卫生组织和联合国粮农组织建立了比较成熟的食品安全风险管理和食品安全事件应急处置框架、体系、原则和指南,可用于处置常规监管中发现的食品安全问题以及应对突发事件。立足国情,借鉴国际经验,探索建立具有协同效益的食品安全风险控制模式,生态环境治理、食品安全监管和健康管理政策多管齐下、协同共治,是实现我国食品安全治理能力现代化的总体要求和必然选择。
 三、依法治理是食品安全风险管控的主要着力点
  当前,食品安全已经成为一个国际性难题。其原因错综复杂,既有自然因素也有人为因素,前者主要受制于当今自然生态环境的变化与人类的科技力量,而后者则可通过改革制度、改善机制进行规避。食品安全从民生问题上升到社会问题,自然需要依靠建立健全制度来解决。要实现食品安全依法治理就必须重构食品安全法律体系,给予消费者更高层次和更为系统完整的法律保护。
  我国自建国之初开始逐步探索食品安全领域的立法工作,经过几十年的发展,目前已初步建立起一个合理有效的既符合我国国情又与国际接轨的食品安全风险管理法律体系。2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》,将食品问题从食品卫生上升到食品安全的高度,对规范食品生产经营活动,增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性,全方位构筑食品安全风险管理法律体系具有重要意义。自食品安全法颁布实施以来,我国食品安全工作取得积极进展,食品安全形势总体稳中向好,但影响和制约我国食品安全的深层次矛盾和问题尚未得到根本解决,食品安全形势依然严峻,当前监管工作中还存在职能空白与交叉及责任落实有待强化等若干问题。由于食品生产经营活动业态复杂、形式多样,实际上依然存在着监管边界不够清晰的问题。此外,未能按照风险等级分配监管力量和资源,将大量行政资源耗费在低风险食品上。由于目前我国食品安全各类监管主体缺乏协同,各种调控机制缺乏有效整合,各个监管环节缺乏有效衔接,食品安全法律完善应逐步实现从粗放型向集约型、从应急型向科学型、从危机应对型向风险规制型转变,迫切需要融入治理理念进行整体性和全局性的调整,以发挥不同治理主体、治理机制和治理环节的协同作用。2014年以来,我国加快修订《中华人民共和国食品安全法》,强调实施最严格的全过程管理、建立最严格的监管处罚制度、健全风险监测评估和食品安全标准等制度、建立有奖举报和责任保险制度,为依法依规管控治理食品安全风险奠定法制基础。
  四、加强食品安全风险管控的对策建议
  习近平总书记指出,食品安全,首先是“产”出来的,也是“管”出来的。食品安全靠什么管?得靠制度,制度是管根本、管长远的措施。政府要发挥监管作用,加强制度建设,利用法律与行政手段来加强对食品安全的治理。
  一是加强食品安全社会共治的协同治理和法治建设。基于当前国情和社会发展阶段,食品安全问题无法依靠某些部门或机构独立解决,社会共治是有效管控食品安全风险的必由之路,而要实现社会共治必须首先达成社会共识。为了能有效预防、及时控制及消除食品安全危机所带来的后果,保障广大消费者的健康和安全,维护社会的正常秩序,各级政府以及社会组织等需要依法建立处理食品安全危机的整套权力配置和组织结构方面的制度体系,设计科学的、可操作的运作流程和模式。当前由于部分食品安全事件发生后相关各方应对举措往往是短时间内制定实施的,缺乏前期调研与试点,缺乏民意、民智的参与,容易造成法律漏洞、技术错位和无法回应民意等诸多问题。食品安全风险管控应从源头入手,着眼于整个食品产业链,实施全过程风险管控。建议适时对重大食品安全事件发生后因客观需要短时间内仓促出台的法律法规进行再评估,查找缺漏,通过“立改废释”机制加以完善。
  二是借助大数据等现代技术加强食品安全溯源体系建设。目前,公众的科学素养和独立判断力相对缺乏,而食品安全舆情中充斥着大量虚假信息甚至谣言,可能会误导公众的认识与行为,权威、正确的声音太少、太弱,在社会层面还没有建立起权威信息平台。食品安全风险管控需要借助现代技术,做实做好信息收集分析评估工作,强化食品安全预警。伴随大数据时代带来的发展契机,如何提高食品安全的态势感知、隐患识别和食源性疾病关联等综合分析能力,促进食品安全监管模式转变升级是当前食品安全信息工作面临的挑战。2012年发布的《国家食品安全监管体系“十二五”规划》、《国务院关于加强食品安全工作的决定》均提出要重点加强食品安全追溯体系建设,《2013年食品安全重点工作安排》提出统筹规划建设食品安全电子追溯体系。近两年来,通过深化食品安全监管体制改革,包括重新厘定、整合食品安全相关部门的职能定位,基本实现食品安全由分段监管走向集中监管,继而对食品安全信息工作提出了更高要求。国务院办公厅2015年3月发布的《2015年食品安全重点工作安排》进一步明确提出“建设统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台,加快建设'农田到餐桌'全程可追溯体系”。食品安全溯源系统有助于增强消费者信心,减少食品安全信息不对称,尤其对“事后补救”的应急处置很有帮助。在食品成品与其原材料产地之间可以分门别类建立外部可追溯系统,借助高度发展的网络平台最终达到对产品的来路和去路进行全程管控和信息共享。溯源系统建设一方面面临机构调整和政策力度加强的新机遇,同时也面临原有系统不兼容、行政和市场界限不明确、生产环节投入成本大、安全信息不充分、消费者查询信息不方便等诸多挑战,因此,需要在更高的层次来开展顶层设计和统筹规划。
  三是从顶层设计上推进食品安全国家治理体系和治理能力现代化。随着我国食品安全治理体系逐步健全,专项整治和日常监管力度不断加大,监管方式不断创新,完善尚德守法的长效机制成为必然趋势,协同治理成为公共服务供给机制创新的有效选择。建议国家加快进行顶层设计,在构建食品安全国家治理体系及推进治理能力现代化过程中,一方面,针对某些难以依靠几个部门或机构独立解决的问题,尤其是一些涉及跨部门跨行业领域的治理难点,明确边界,探索建立食品安全风险管控联动机制,避免分段监管,不留死角和盲区;另一方面,从生态环境、食品安全和生命健康的内在联系出发,根据我国当前国情和社会发展阶段,探索如何充分发挥政府、市场、社会三大主体的作用,促进基于政府、市场、社会良性互动的食品安全国家治理体系创新,真正实现社会共治的目标。同时,加强食品安全技术支撑专业机构发展,充分利用社会舆情平台,独立、客观、公正地就食品安全监测、评估、预警及食品安全标准等技术信息开展风险沟通,传播食品安全知识,解疑释惑,消除误解,及时正确引导食品安全舆论,维护社会稳定,为我国食品安全风险协同治理和食品安全事业的快速健康发展提供技术支撑。
  作者简介:
  张英男,博士,副研究员,国家食品安全风险评估中心食源性疾病监测部副主任。
来源:未知 编辑:钟榴青
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