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对应急预案几个基本问题的思考
东莞城市应急网  http://emo.dg.gov.cn/  2015-07-23 15:28

    摘要:应急预案的操作性问题,是困扰应急预案编制者的难点问题之一,也影响着应急预案的有效实施。本文以上海为例,从梳理特大型城市应急预案体系建设的实践着手,分析现有应急预案体系中存在的薄弱环节和不适应现象,加强对应急预案基本问题的思考和研究,提升对应急预案本质特性的认识,并从理论与实践相结合的角度,尝试提出切实改进应急预案操作性的方法。

    关键词:特大型城市;应急预案;操作性

    应急预案体系建设处于应急管理“一案三制”建设的龙头地位。我国大规模、系统性地制定应急预案始于2006年,以《国家突发公共事件总体应急预案》的发布实施为主要标志。近年来,随着推进力度的不断加大,全国应急预案的总量已达到可观程度。应急预案也在历次重、特大突发事件的应对中发挥了积极作用。但在推进应急预案体系建设的过程中,仍存在着“做的比想的多”的矛盾,理论研究的系统性和深入程度与现实需要相比存在着较大差距。应急预案制定“说起来重要,做起来次要”的情况时有发生。

    应急预案是否管用、实用,关系到应急管理工作整体的发展走向。2007年,华建敏同志在全国基层应急管理座谈会上指出,“应急预案是应急管理工作的主线,管不管用是预案的生命线。”前几年,与兄弟省市一样,上海的应急预案体系建设主要任务是实现从政府到社会的全覆盖,以达到“横向到边、纵向到底”的要求。但随着对应急管理工作认识的不断深化和突发事件应对经验的不断积累,应急预案建设面临着从“量变”向“质变”转化的迫切需要。当前,特别需要加强思考和研究,提出能够切实提高应急预案可操作性的方法。

一、上海市应急预案体系的主要内容

    作为特大型城市,历届上海市委、市政府坚持把城市的安全运行问题摆在突出位置,逐步建立、发展并完善了应急管理的工作体系。2001年,从防灾减灾角度出发,初步构建起城市综合减灾和紧急处置体系;2003年,受成功应对“非典”的经验启发,较早地在省级城市中发布了政府总体应急预案——《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。2004年,结合特大型城市紧急事故处置的特点,依托公安部门,建立了上海市应急联动中心,负责对一般、较大突发事件的联动处置和对重大、特大突发事件的先期处置。2006年,按照国家推进应急管理“一案三制”的总体要求,发布实施了《上海市突发公共事件总体应急预案》,全市应急预案体系建设进入了正轨化、规模化和体系化的阶段。据统计,截至2012年4月上海市共有各级各类应急预案总计约27万件,数量上以基层预案为主。其中,企业应急预案和各类现场处置方案约22万件,学校应急预案约2.8万件,街道、乡镇、村(居)委会的应急预案以及细化处置规程约3万件。

    按照“预防与应急相结合、常态与非常态相结合”的原则,在完善原有灾害事故处置预案的基础上,在政府层面,已形成了以市级总体预案为龙头,50余个专项和部门预案为主体,区县、基层应急管理单元、重大活动和基层应急预案为支撑的应急预案体系,基本涵盖了可能发生或可能造成影响的各类突发事件。上海市的应急预案体系具有以下三个特点。

(一)层级扁平,适度精简。

    部门应急预案,名为“部门”而实行“专项”之职,处在同一效力层次。基于应急联动机制,上海市对各类突发事件实行统一接警、快速调度和联动处置。市应急联动中心受市政府委托,负有调度各应急联动单位开展联动处置的职权。涉及人命救助的现场,市和区县综合性应急救援队伍还将牵头建立现场指挥体系。应该说,“大基层”是特大型城市的重要特点之一,各类突发事件的复合化程度很高,跨部门协调的情况十分普遍。扁平化的预案制度设计能够最大程度地提升应急响应的效率。

(二)分级分类,互有侧重。

    上海市应急预案按类型分,有总体预案、专项预案与部门预案、工作预案等。不同类型预案的侧重点存在差异。其中,总体预案重点明确突发事件应对的工作原则、组织体系、响应机制和保障要求;专项和部门预案侧重界定工作任务、职责分工和处置程序;工作预案着重确定应急处置的具体程序、操作规范。各级各类应急预案层级不同、分工不同、内容重点不同,既相互联系又互有区别,一定程度上缓解了应急预案“上下一般粗”的现象。

(三)属地为主,单元补充。

    在市和区县管理层级中,上海市建立了基层应急管理单元的制度。市应急委根据实际需要,在大型交通枢纽、化工区、保税港区、国际旅游度假区等特殊区域指定牵头部门,并将整个区域作为独立主体纳入市级框架进行统筹和协调。比如,宝钢集团为中央在沪企业,主要位于宝山区,一旦发生事故,属地化响应存在难度。又如,上海化工区横跨金山和奉贤两个区,占地面积大,危化品事故的风险较高,区域性救援力量难以快速抵达,难免会贻误“战机”。特殊管理区域的存在,倒逼上海市加强制度和管理创新。从预案的效力层级来看,基层应急管理单元应急预案类似于区县总体应急预案,能够弥补属地管理可能存在的“空白地带”。

 二、上海市现有应急预案体系存在的薄弱环节

    上海市现有应急预案基本解决了“从无到有”的问题,为应急管理工作提供了制度保障和管理依据。但随着经济快速发展和城市规模扩展,特大型城市安全管理的难度不断加大,突发事件的防范与处置任务日趋繁重,应急管理工作不断面临着新的挑战。在外在形势变化和应急管理内在要求的双重压力之下,上海市现有应急预案体系也暴露出一些薄弱环节和一定的不适应现象。

(一)概念不清,定位不准,同质化倾向明显

    对应急预案基本的概念,包括应急预案“哪里来,是什么,为什么,有什么,做什么”缺乏比较权威的解释。不同层级之间的应急预案尽管已经作了初步的功能区分,但对于基层政府及其部门而言,尤其是在新编制的初始阶段,更容易出现简单模仿的现象,本区域、本行业的个性特点不够突出,应急预案的同质化倾向比较明显。

(二)评估不足,情景缺失,针对性有待加强

    以2008年初的南方低温雨雪冰冻灾害为例,上海火车站和上海火车南站滞留了大量返乡旅客,需要快速就近分流。长期以来,由于对冰冻雨雪与舂运叠加产生特大客流威胁的认识普遍不够,铁路站点现代化设施改造中,容易对人流疏散、交通组织等应急准备方面重视不够。这暴露出在应急预案的编制过程中,存在缺失可变情景“超前想象力”的现象。本质上,应急预案编制是对基础资料的收集,对数据信息的汇总和对综合分析的判断,而非简单文字组合和词藻堆砌。

(三)管理失据,宣教脱节,实用性亟待强化

    《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第十七条对应急预案的制定、修订程序作了法律保留,但相关规定未出台。由于有效管理规范的缺位,在应急预案的编制程序、质量控制、审查备案、宣教演练、责任追究等方面,一定程度上也存在“纸上谈兵”的现象。应急预案实施的解读、宣传、教育、培训和演练等的后续“链式反应”也无法启动,应急预案容易遭受“无用”的非议。

(四)形式单一,结构固化,辅助决策难发挥

    现有应急预案,究其本质,是在用一套固定、标准和典型化的体系去应对现实中千差万别的突发事件,因而必然面临着两大问题的考验。其一,以确定性去应对突发事件中的确定性问题,其核心是现有资源的协调分配和权责体系的构建。其二,以灵活性去应对突发事件中的不确定性问题,其核心是事件分析和辅助决策,需要大量丰富的动态信息作为支撑。从现有实践看,以纸质载体为主的应急预案常强于前者,弱于后者,对既有职责的确认和罗列比较多,但辅助决策的功能往往发挥不足。

三、对应急预案基本问题的思考研究

    当前应急预案体系中存在的薄弱环节和不适应现象,很大程度上与应急预案基本问题系统性研究较少有关,有必要对应急预案的渊源、定位、作用、分类、要素等作深入思考和研究,以进一步提高应急预案操作性。

(一)应急预案从哪来(预案渊源)

    据考察,工业化国家制定应急预案至少有数十年的所史,最初的应急预案以个别场所和单种事件为对象,强调过程控制。20世纪90年代后,逐步出现了以确保社会安定为目标,以防灾减灾为主要工作,在建立监测和预警的基础上,以联合指挥协调为特征的综合性、标准化应急预案。

    现代意义的应急预案经历了从企业向社会演进的过程,实现了从具体、微观向抽象、宏观的转变。企业型应急预案和社会型应急预案既密切联系,又相互区别。从逻辑结构上看,企业型应急预案体系往往由内向外拓展,由“装置”向“厂区”延伸,呈现典型“洋葱型”结构,但操作功能不断弱化。政府型应急预案选择“自下而上、对应互通”的逻辑结构,在已经弱化操作的基础上,更易呈现模式化特征。正如有学者所指出的,政府应急预案源自企业应急预案,本质应解决应急处置的操作问题,囿于管理者的功能局限和视角问题,不得不削弱操作性的初始目的。

(二)应急预案是什么(预案属性)

    从国际经验看,应急预案主要有“类法律”规范和“类技术”规范两种定位。其中,政府型的应急预案偏向“类法律”属性。例如美国的联邦应急计划(NRP),是一部典型的契约祛,文本附有美国政府各相关部门首长的集体签字。2005年,温家宝总理在全国应急管理工作会议上强调,“国家总体应急预案是全国突发事件应急管理的总纲,具有法规的法定效力。”尽管有法律学者指出,总体应急预案并未创设新的法律关系和赋予新的权力义务,但实践中,政府应急预案特别是省级以上的总体应急预案的法律作用是典型而且明确的。与其相对,越是贴近基层的应急预案,越应当参照企业型应急预案的格式,充分考虑各种情况假设,使提出的具体解决方案具有“类技术”规范的属性。


 

来源:省应急网 编辑:吴泽恒
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