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突发事件应急管理基础知识
东莞城市应急网  http://emo.dg.gov.cn/  2015-07-23 16:59

一、突发事件的定义

根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

二、突发事件的分类

突发事件根据其发生过程、性质和机理,主要分为四类:

(一)自然灾害

自然灾害主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,海洋灾害,生物灾害和森林草原火灾等。

(二)事故灾难

事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,环境污染和生态破坏事件等。

(三)公共卫生事件

公共卫生事件主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

(四)社会安全事件

社会安全事件主要包括恐怖袭击事件,经济安全事件和涉外突发事件等。

三、突发事件的分级

自然灾害、事故灾难、公共卫生事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:I级(特别重大)、II级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

(一)特别重大突发公共事件(I级)

特别重大突发公共事件是指突然发生,事态非常复杂,对公共安全、政治稳定和社会经济秩序带来严重危害或威胁,已经或可能造成特别重大人员伤亡、特别重大财产损失或重大生态环境破坏,需要政府统一组织协调,调度全省乃至国家各方面资源和力量进行应急处置的紧急事件。

(二)重大突发公共事件(Ⅱ级)

重大突发公共事件指突然发生,事态复杂,对一定区域内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成严重危害或威胁,已经或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失或严重生态环境破坏,需要调度多个部门、区县和相关单位力量和资源进行联合处置的紧急事件。

(三)较大突发公共事件(Ⅲ级)

较大突发公共事件指突然发生,事态较为复杂,对一定区域内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成一定危害或威胁,已经或可能造成较大人员伤亡、较大财产损失或生态环境破坏,需要调度个别部门、区县力量和资源进行处置的事件。

(四)一般突发公共事件(Ⅳ级)

一般突发公共事件指突然发生,事态比较简单,仅对较小范围内的公共安全、政治稳定和社会经济秩序造成严重危害或威胁,已经或可能造成人员伤亡和财产损失,只需要调度个别部门或区县的力量和资源能够处置的事件。


四、突发性事件的特点及危害

(一)突发性

突发事件发生的时间、地点具有相当的不可预见性,即使是重大疫情的发生也难以预知并控制。当突发事件发生后,事物原有的发展格局突然被打乱,使人们既得利益丧失或可能丧失,而且超出了正常社会秩序和人们的心理惯性运行,因此突发性事件出现后,人们往往措手不及,难以应对,整个工作、生活秩序混乱,严重影响社会稳定和经济发展。

(二)破坏性强,危害严重

突发事件的发生会对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁,其影响的范围通常不仅仅涉及个人,而且还具有群体性的特点。因此突发事件造成对社会系统的高度破坏性,导致资金、资产的流失,甚至人员伤亡,还会损坏组织形象及个人信誉等。由于突发公共事件的连发性强,损失的放大效应显著,往往会对社会秩序、社会功能、环境与资源等造成严重的破坏,给人民群众的生产生活以及经济社会的正常运转造成强烈的冲击。

(三)人为致灾因素突出

随着城市建设步伐的加快,道路交通、生命线工程、安全生产、环境污染、化学、火灾等事故灾难频发。重大群体上访事件、高校群体性事件、民族宗教问题引发的群体性事件、群体性食物中毒以及涉外突发公共事件呈上升趋势。在今后很长一段时间内,这些仍将是发生频率高、伤亡多、危害大的灾害事故。

(四)相互波及影响,易引发次生灾害

各类突发事件之间又会相互影响、相互交叉。例如,地震、洪涝等自然灾害会衍生防疫问题,突发公共卫生事件会诱发社会治安问题。所以各类突发事件都会面临衍生新的灾害危机的严重后果。

五、突发性事件的处置原则

(一)以人为本,减少危害

切实履行职能,把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务,最大限度地减少突发公共事件及造成的人员伤亡和危害。

(二)居安思危,预防为主

高度重视公共安全工作,常抓不懈,防患于未然。增强忧患意识,坚持预防与应急相结合,常态与非常态相结合,做好应对突发公共事件的各项准备工作。

(三)统一领导,分级负责

在各级党委、政府的统一领导下,建立健全分类管理、分级负责,条块结合、属地管理为主的应急管理体制,在各级党委领导下,实行行政领导责任制,充分发挥专业应急指挥机构的作用。

(四)依法规范,加强管理

依据有关法律和行政法规,加强应急管理,维护公众的合法权益,使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

(五)快速反应,协同应对

加强以属地管理为主的应急处置队伍建设,建立联动协调制度,充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,依靠公众力量,形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

(六)依靠科技,提高素质

加强公共安全科学研究和技术开发,采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施,充分发挥专家队伍和专业人员的作用,提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力,避免发生次生、衍生事件;加强宜传和培训教育工作,提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。

六、突发事件处置基本程序

突发事件应急程序:预警、先期处置、信息报告、应急响应、应急结束、调查评估、恢复重建。如图1-2所示。


七、应急管理体系建设

我国应急管理体系基本框架:“一案’,应急预案;“三制",应急体制、应急机制、应急法制。
(一)应急预案体系建设

1.全国突发公共事件应急预案体系

(1)突发公共事件总体应急预案。国家突发公共事件总体应急预案是全国一应急预案体系的总纲,是国务院应对特别重大突发公共事件的规范性文件。

(2)突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。目前,共有25件国家突发公共事件专项预案(其中,自然灾害类5件,事故灾难类9件,公共卫生类4件,社会安全类7件)。

(3)突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。目前,共有80件部门应急预案(其中,自然灾害类15件,事故灾难类22件,公共卫生类7件,社会安全类36件)。

(4)突发公共事件地方应急预案。

1)省级人民政府的突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案。

2)市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。

上述预案在省级人民政府的领导下,按照分类管理、分级负责的原则,由地方人民政府及其有关部门分别制定。

(5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。

(6)举办大型会议、展览和文化体育等重大活动,主办单位应当制订应急预案各类预案将根据实际情况变化不断补充、完善。

2.应急预案的基本内容

(1)应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限;

(2)监测与预警,包括预警信息、预警行动、预警支持系统等;

(3)信息的收集、分析、报告和通报的制度;

(4)应急处置技术和监测机构及其任务;

(5)突发公共事件分级和应急处置的工作方案,包括指挥协调、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制、新闻发布等;

(6)突发公共事件预防、现场控制、应急设施设备、药品、医疗器械及其他童要物资和技术的储备与调度,通信、交通、技术、医疗;治安、资金和社会动员保障等;

(7)应急处置专业队伍的建设和培训、演练等;

(8)科学评估、善后恢复,及时由非常态转为常态。
预案要体现早发现、早报告、早控制、早解决的原则。其核心是要明确突发公共事件事前、事发、事中、事后的各个进程中,谁来做,怎样做,何时做,用什么资源做。

近年来,在国务院的统一领导下,各级政府及其部门、企事业单位应急预案编制工作全面加强,应急预案覆盖领域不断扩大,全国应急预案体系基本形成。截至2006年3月,我国已制定各级应急预案约2.4万件,基本覆盖各类突发公共事件。国务院及其部门制定并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案;31个省(区、市)全部制定了总体应急预案,91.3%的市级政府和72.1%的县级政府制定了总体应急预案;电力、石油、石化、钢铁、民航、航空、航天、核工业等中央企业和省级直属企业制订应急预案1583件;所有城市轨道交通运营企业均编制了应急预案。基层单位应急预案编制工作取得一定进展。一些地方结合当地灾害特点,组织社区、乡村、学校等基层单位,制定了内容比较详尽的应急预案,有的地方还组织居民制定了家庭应急预案。

全国预案体系的建立健全可以大大提高突发公共事件的应对效率。据有关专家研究,当一起特别重大的突发公共事件发生时,如果一级等待上一级下指示再行动,和每一级按照应急预案自动启动,其效率要相差300多倍,而第一时间处置得好坏往往决定了伤亡的大小和处置成本的高低。国家应急预案体系的不断完善,必将提高全社会应对突发公共事件的能力。

(二)应急体制建设

1.应急管理体制建设

(1)应急管理体制建设。主要在党中央、国务院的统一领导下,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。

(2)应急处置工作。

1)建立健全集中统一坚强有力的指挥机构。充分发挥各省、自治区、直辖市人民政府在处置本行政区域各类突发事件的主体作用,加强以属地化管理为主的应急处置队伍建设,整合应急资源,降低行政成本,建立联动协调制度。

2)充分发挥国务院各有关部门在处置突发事件中的主导作用,明确国务院各有关部门在处置突发事件中的指导和协调作用。

3)充分发挥中国人民解放军、中国人民武装警察部队和专业应急处置队伍在处置突发事件中的骨干和突击队作用。

4)紧紧依靠广大人民群众。人民群众既是保护的对象,又是应对突发公共事件必须依靠的伟大力量,发挥我们的政治优势和组织优势,形成强大的社会动员体系,充分动员和发挥社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用,加强社会宣传和培训教育工作,提高人民群众自救、互救和应对各种突发事件的综合素质。

2.应急体制的组织机构及其职责

(1)国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下,通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构,负责突发公共事件的应急管理工作;必要时,派出国务院工作组指导有关工作。

(2)国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。

(3)国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责,负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施,贯彻落实国务院有关决定事项。

(4)地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

(5)国务院应急管理专家组和各应急管理机构各类专业人才库,为应急管理提供决策建议,必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

目前,全国的应急管理和指挥机构建设进一步加强,初步形成统一领导、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。进一步强化了国家防汛抗旱、抗震、森林消防、减灾救灾、安全生产、核应急、公共卫生、通信、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥与协调职能;成立了国家安全生产应急救援指挥中心和国家减灾中心,建立了海上搜救、处理信访突出问题及群体性事件等方面的联席会议制度;外交部、铁道部、卫生部、民航总局、地震局和气象局等部门成立了专门的应急管理办事机构。各省(区、市)均成立了应急管理领导机构,大部分省(区、市)和5个计划单列市成立了应急管理办事机构;部分市、县设立了应急管理领导机构和办事机构。

(三)应急机制建设

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出:“形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。”
应急机制建设包括:建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、公众沟通与动员机制、应急资源配置与征用机制、恢复重建机制、调查评估机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社区管理机制等。

(1)建立健全以大城市为重点的应急机制。改革开放以来,我国城市和城镇人口在快速发展,城镇化和城市现代化进程的加快,使我国的公共安全面临着诸多挑战。城市突发公共事件的主要特点是:城市灾害的多样性、复杂性、连锁性(次生、衍生和耦合)、受灾对象的集中性、灾害后果的严重性和灾害影响的放大性。因此,加强城市的应急机制建设显得尤为重要。加强城市应急中心建设,建立统一接报、分级分类处置的应急平台,实现多系统之间的相互衔接、互联互通和信息共享。鉴于我国的基本国情是高风险的城市、不设防的农村,在加强城市公共安全工作的同时,还要特别加强农村应对突发公共事件的能力建设,充分发挥大中城市在应急救援工作中的辐射和骨干作用,协助周边农村开展应急救援工作。

(2)建立健全突发公共事件的信息发布机制。按照《国家突发事件新闻报道应急预案》,坚持及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果、遵守纪律、严格把关的原则,加强与公众的沟通。充分发挥我们的政治优势、组织优势,在各级党委和政府的领导下,发挥基层组织的作用,动员和组织好公众,完善社会治安综合治理、城乡社区管理等社会管理机制等。

(3)监测预警等应急机制逐步建立健全。全国加强了气象、地震、水文、海洋环境、地质灾害、森林防火、农林病虫害、煤矿瓦斯等灾害监测预警系统建设,监测网络日趋完善;覆盖省、市、县、乡四级的全国传染病与突发公共卫生事件网络直报系统进一步建立健全,乡镇卫生院网络直报率由2004年的42%提高到2005年的66.1%,村级疫情报告观察员达到64.5万名;政府组织协调、部门分工负责的突发公共事件预警信息发布体系初步形成;灾后恢复重建能力明显增强,因灾损毁民房基本做到当年重建。

(4)加强和完善了应急技术装备与物资储备,救灾、防汛等物资储备网络初步形成。“十五”期间,中央累计投入数百亿元,重点加强了抗洪抢险、消防特勤、森林消防、矿山救护、海上搜救、医疗救治等应急队伍装备。1997年以来中央和地方为消防特勤队伍重点配置了抢险救援、防化洗消等特种装备,提高了公安消防灭火和抢险救援能力;森林消防基础设施设备初具规模;加强了医疗救治和疾病预防控制体系基础设备设施建设;中央医药储备品种规格达千余个;设立了中央级救灾防汛储备库,部分省、市、县建立了相应的地方救灾物资储备库;重点装备了14支区域矿山救护队伍;加强了水上交通安全和救助、设施建设等。


(四)应急法制建设

应急法制建设主要是依法行政,使突发公共事件的应急处置工作逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。并通过对实践的总结,促进法律、法规和规章的不断完善。形成以宪法为根本大法,以突发事件应对法为核心,以专门法律法规等为基本组成部分的一整套法律制度体系。
近年来,国家制定、修订了一批应急管理方面的法律、法规、规章和标准,规范了应对突发公共事件各环节的工作。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中,已明确我国、实行紧急状态制度。近年来先后制定或者修订了防洪法、防震减灾法、安全生产法、消防法、传染病防治法、动物防疫法、道路交通安全法、治安管理处罚法等40余件法律,核电厂核事故应急管理条例、突发公共卫生事件应急条例、信访条例、粮食流通管理条例等40余件行政法规,铁路行车事故处理规则、民航总局重大飞行事故应急处理程序等60余件部门规章;一些地方政府及相关部门也结合实际,制定了相关地方法规和规章,为预防和处置相关突发公共事件提供了法律依据和法制保障主要的应急法律法规有:

1.自然灾害类

(1)《防震减灾法》、《森林法》、《水法》、《公益事业捐赠法》、《防洪法》、《气象法》、《防沙治沙法》等。

(2)《破坏性地震应急条例》、《军队参加抢险救灾条例》、《森林防火条例》、《地质灾害防治条例》、《人工影响天气管理条例》、《森林法实施条例》、《草原防火条例》、《防汛条例》、(森林病虫害防治条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《自然保护区条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等。

2.事故灾难类

(1)(安全生产法》、《煤炭法》、《消防法》、《劳动法》、《建筑法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《渔业法》等。

(2)《工伤保险条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《劳动保障监察条例》、《矿山安全法实施条例》、《建设工程质量管理条例》、《煤矿安全监察条例》、《道路运输条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《危险化学品安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《河道管理条例》、《海上交通事故调查处理条例》、《电力监管条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《渔业船舶检验条例》、《铁路运输安全保护条例》、《电信条例》、《计算机信息系统安全保护条例》、《特种设备安全监察条例》、《民用核设施安全监督管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防止船舶污染海域管理条例》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《农业转基因生物安全管理条例》等。

(3)《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等。

3.公共卫生事件类

(1)《食品卫生法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》等。

(2)《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《植物检疫条例》、《传染病防治法实施办法》。

4.社会安全事件类

(1)《国家安全法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《人民防空法〉、 《人民察警法》、《监狱法》、《民族区域自治法》、《商业银行法》、《证券法》、《兵役法》、《保险法》、《预备役军官法》、《银行法》、《国防法》、《价格法》、《农业法》、《野生动物保护法》、《种子法》、《银行监督管理理法》、《领海及毗连区法》、 《专属经济区和大陆架法》、《民用航空法》等。

(2)《信访条例》、《行政区域边界争议处理条例》、《营业性演出管理条例》、《企业劳动争议处理条例》、《殡葬管理条例》、《期货交易管理暂行条例》、《国防交通条例》、《民兵工作条例》、《民用运力国防动员条例》、((军人抚恤优待条例》、《退伍义务兵安置条
例》、《粮食流通管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》、《民用航空安全保卫条例》、《中央储备粮管理条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《陆生野生动物保护实施条例》等。

 

来源:东莞城市应急网 编辑:钟榴青
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